[55]行政区划及其调整，表面上看，似乎只是国家权力运行的具体事项，但是从宪法的视域看，人是宪法的第一主体，是宪法关系中的核心要素。
最高国家权力机关如果不能对宪法的作用领域做出有意识的分离，宪法作为法的功能将被削弱，在其他领域的功能事实上也会被削弱。从权力类型角度看，最高国家权力机关同时拥有修宪权、宪法解释权、立法权、合宪性判断权。
宪法可以跨时代地固定一项历史达成的基本合议，亦具有解除逐案决策的负担，以及控制社会变迁的功效，在这些功能上，当代尚无它物可与宪法匹敌。[29]在国家建设领域，作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会，随时会诉诸宪法寻找制度建设的规范依据，形成通过宪法的制度化的制度建设逻辑。如果纯粹以制度化的手段塑造制度权威则会使国家权力过度干预社会，从而导致社会的萎缩行政区划调整的目的，是为了解决行政区划工作中不适应国家治理、不符合人民要求的具体问题，既有表层问题，也有深层问题。一个国家只有进行合理的领土划分，才能实现有效的管理，实现国家的目的。
这种政治性资源的整合依赖于纵向的央地关系理论及实践的发展、横向的国家权力之间分工合作制约关系和地方之间协调发展关系的深化、中国共产党在宪法上的领导权的具体实现。行政区划调整的原则与行政区划的原则既有联系又有区别。一是，坚持中央的集中统一领导。
[19]参见封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，载《东方法学》2020年第2期。[7]参见李林：《宪法是国家制度和国家治理体系的基石》，载《中国人大》2019年第24期。[17]也有学者指出，在2013年至今的全面深化改革时期，央地关系的制度化和法治化最终表现为如何把握中央和地方在分权和集权上的平衡，归根结底还是要在维护中央统一权威和地方有效治理之间进行调整。[35]参见本书编写组：马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第126页。
其中的深层问题，是指现有的行政区划的表层问题背后所涉及的有关国家治理现代化、国家目的的实现等在内的理念、内容、方式、程序等多层次和多维度问题。具体到实践中，公众可通过参加与行政区划调整相关的听证会、座谈会、论证会等直接参与方式，也可以通过人大代表、政协委员表达意见建议等间接参与方式，充分利用自身具有地方性知识的优势，协助做好区划调整。
实践中确需更名的，必须坚持比例原则，从正当性、适当性、必要性、均衡性等方面充分进行论证，并对区划调整权进行全面规范。在笔者看来，行政区划的实质是，以国家统治权力为基础，为实现特定的国家目的而进行的区划建制与调整的国家治理行为。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。三则，党的十八大以来，五位一体的总体布局在各方面已经非常成熟，具有行政区划调整类推适用的现实基础。
2018年修宪后，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴成为二十一世纪中叶以前我国发展的目标。[44]参见张可云、李晨：《新中国70年行政区划调整的历程、特征与展望》，载《社会科学辑刊》2021年第1期。综上所述，宪法上行政区划的概念及其实质决定了行政区划调整的目的及原则。行政区划的合并和析出应当与上述标准完全不抵触，并且符合若干标准所预期的功能。
三是，加快人口、地域和经济规模过小的区县的撤并，降低管理的各种资源成本，激发新的经济潜力和发展活力。行政区划调整属于国家治理体系的范畴，目标在于实现一定时期内国家在经济、政治、文化乃至社会、生态文明上的特定目的，最终服务于建设社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。
（三）关于县、自治县、不设区的市、市辖区一级的调整县、自治县、不设区的市、市辖区均属于县一级建制，当然此处所讲的不设区的市指的是县级市，而非前述的特殊的不设区的地级市。[27]上述概念基本上是国内宪法学教科书上关于行政区划的通说。
图2不同层级区划的调整标准依据我国《宪法》第三十条的规定，我国行政区划的调整，依级别而论，主要包括以下类型。其次，应当充分考虑自然和资源、地理等条件。[48]参见张震：《中国市制改革之探讨——以市的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015年第4期。[41]又如，通过对山东省济南、莱芜两市进行合并，两地产业布局全盘谋划、系统设计、统筹考虑，推动了生产力布局再调整，也进一步激发了动力和潜能，为济南市乃至山东省高质量发展打开了新局面。区划建制和区划变更的标准不同，并且，它们同属于区划建制的不同具体类型和同属于区划变更的不同具体类型，其标准也不尽相同。[57]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。
图1 区划建制调整标准的构成那么，如何确立行政区划建制调整的事项并形成体系性标准呢？笔者认为，将我国现行宪法已确认的经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的总体布局作为调整标准比较合适。我国行政区划的类型众多，行政区划调整不能一概而论，一定要区分不同的事项、不同的级别，还要考虑不同的因素等。
第三种类型的市随着矿产资源的枯竭或生态文明建设的需要以及新的工业产业布局的调整，必须逐步调整其区划，包括实施与相邻地市的整合、所辖区县的撤并、扩权强县的改革等。[29]推进城乡统筹治理，合理规制行政区经济，促进现代权利观念对行政区划的影响。
级别越高，梯度越高，意味着调整的难度也越大。[44]上世纪五十年代初期的省级区划的频繁调整，与国家当时特定的政治、经济、社会形势等密切相关，并非区划常态。
周叶中主编：《宪法》（第五版），高等教育出版社2020年版，第220页。这充分说明了在宪法视域下的中国必然是历史上的中国和现代的中国的合体。在完善国家治理的视域下，行政区划调整对于国家在经济、政治、文化乃至社会、生态文明上的特定目标具有重要的实践推进意义。[49]第一种类型的市应当更充分地发挥一定范围内中心城市的功能和作用，可以适当扩大城市的规模、地域及人口。
发展是党执政兴国的第一要务，没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。[32]有学者主张，行政区划调整主要涉及行政等级变更、领域幅员调整、区划类型更替等三种类型。
因此，行政区划的调整，应当以人民的利益为重要衡量向度。公民个人或集体可以提出对行政区划调整的意见或建议。
[22] See Linda Chelan Li, Central— Local Relations in the Peoples Republic of China: Trends, Processes, and Impacts for Policy Implementation , Public Administration and Development, Vol.30, 2010, pp.177-90.[23]参见张震：《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》，载《法学杂志》2022年第3期。中央全面深化改革委员会第二十六次会议通过的《关于加强和改进行政区划工作的意见》特别强调了行政区划保持总体稳定的重要性。
[23]第三，以区域协调发展理论为横线。（二）关于设区的市一级的调整根据我国《宪法》第三十条的规定，较大的市分为区县。[27]参见本书编写组：马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第126页。依据《宪法》第三条的规定，我国的央地关系在理论和实践中，强调单一制语境下中央的授权和决定权，但须兼顾地方的主动性、积极性也是被明确要求的。
[15]我国《宪法》于文本上并没有直接规定我国采用单一制，但是学术界普遍认为我国属于统一的、多民族的单一制国家。在区划更名中，历史文化传统、民众意愿应当占据更大的考量比重。
[59]完善以宪法为核心的法律体系，需要宪法和法律交互影响、体系贯通。政治上的标准是指，高度契合国家发展的总体战略，具有特殊的政治意义。
行政区划调整中的区划变更，包括区域界线的变更、政府驻地的变更、区划名称的变更等。[45]参见李兵：《国务院批准具有立法权的较大的市行为研究》，载《行政法学研究》2006年第2期。
